在日軍已經登陸、中國軍隊根本無抵抗能力的情勢下，袁世凱不得已宣布濰縣車站以東為日德交戰(zhàn)區(qū)域，以西為中立地。然日本方面仍不予置理，反增添大軍，進占濰縣后，沿鐵路進逼濟南，不僅占領了膠濟鐵路全線和沿線各礦山，所有路礦辦事之中國員工悉數(shù)被驅，全體改用日本人辦理，并聲稱：山東鐵路是德國政府直接管理之鐵路，為德國國有財產……

日本為破壞德國之根據(jù)地，其占領膠濟鐵路及占領濟南，殊屬正當，與中國并無關系云云。中國方面雖迭次抗議，日方毫不理會，及至青島也為日英聯(lián)軍所占，袁政府乃正式照會日、英兩公使，提出撤兵要求，日遂假此大發(fā)雷霆，向袁世凱提出二十一條。

二十一條簽署過程

在具體落實過程中，消極抵制。在接到日本最后通牒的次日（5月8日），袁世凱已決定與日簽約，在其召集的國務會議上，袁發(fā)表講話，稱：“此次日人乘歐戰(zhàn)方殷，欺我國積弱之時，提出苛酷條款。經外部與日使交涉，歷時三月有余，會議至二十余次，始終委曲求全，冀達和平解決之目的。但日本不諒，強詞奪理，終以最后通牒，迫我承認。我國雖弱，茍侵及我主權，束縛我內政，如第五號所列者，我必誓死力拒。……我國國力未充，目前尚難以兵戎相見。英朱使關切中國，情殊可感，為權衡利害，而至不得已接受日本通牒之要求，使何等痛心！何等恥辱！